中国高等教育学会后勤管理分会秘书长
教育部发展规划司“新型高校后勤保障体系规划与建设研究”课题组组长
黎玖高

        一、编制《高校后勤中长期改革发展规划纲要》（以下简称“《后勤规划纲要》”）的背景和依据
        （一）高等教育发展已经站在了新的历史起点上，高校后勤改革应当开启新的篇章
　　  高校后勤社会化改革从1985年开始，已经经历了启蒙与探索阶段（1985年至1998年）、推进与跨越阶段（1999年至2003年）和巩固与提高阶段（2004年到2010年）。经过这三个阶段的改革与发展，全国高校后勤发生了深刻变化，基本实现了政府和学校的预期目标。同时，一些深层次矛盾和问题也日益凸现。
      进入2011年，社会经济形势和高等教育发展对高校后勤提出了更高的要求，高校后勤改革与发展应当进入一个全新的历史阶段，即改革的深化与攻坚阶段。这个阶段要完成的任务主要表现在两个方面：
      1、从形式上要构建新型高校后勤保障体系，即“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业规范自律，部门依法监管”；
      2、从效果上后勤自身要实现三大目标：一是发展后勤生产力、提高满意度，着力提高后勤保障能力、服务质量和管理水平；二是强化成本控制，优化资源配置，提高后勤运行效率；三是确保安全和稳定，实现和谐发展。
      （二）当前高校后勤面临的主要矛盾
      综合分析社会化改革现状，当前高校后勤面临的矛盾主要表现在八个方面：
      1、深化改革的要求与国家政策法规不配套之间的矛盾
      从高校后勤改革前三个阶段的情况来看，改革创造了多种模式，获得了许多宝贵经验，不仅为高校发展提供了有力支撑，还培育了一大批社会化企业集团，促进了服务业快速发展，改革的成果和经验应该得到政府主管部门的科学评价与权威认可。而当前深化改革的政策法规权威性不足，配套政策措施不齐，没有形成更集中、法律效力更高的制度体系。高校后勤社会化改革是典型的政府主导型改革，政府既是改革的发动者，也是改革的受益者。因此，政府应尽快出台具有较强权威性和导向性的政策，完善相关配套措施，在法制层面为高校后勤改革与发展创造一个稳定的制度环境，进而推动改革深入发展。
      2、后勤实体承担政治责任日益增大与其定位模糊、校内地位日渐边缘化的矛盾
      当前，影响社会稳定的“民生”因素日益大于“政治”因素，高校后勤承担“维稳”的政治责任越来越重。与此同时，广大后勤同仁既要千方百计满足师生日益增长的服务需求，又要在日益从紧的经营环境下加强全成本核算，承担相当繁重的经济责任。部分高校更是对后勤定位不清，轻视后勤工作，低估后勤作用，导致后勤校内政治地位日渐边缘化。
      我们认为，后勤在高校发展中的重要作用可以从四个方面来看：一是从社会视角看，后勤与高校共生共存，是高等学校与生俱来的核心要件；二是从教育视角看，后勤是现代大学的重要支撑，是维持正常办学的必要条件，直接影响教学、科研和生活秩序，间接反映整体办学水平高低，是评价办学水平、综合效益的重要方面；三是从自身属性看，后勤肩负“服务育人、管理育人、环境育人”的特殊使命，承担一定的维护校园稳定的政治责任，既要按市场机制运行，又要努力实现“公益性”，维护学生的利益；四是从行业视角看，后勤是一门“学问”，更是一项事业，是需要有人为之不断奋斗和奉献的事业。
      因此，深化高校后勤改革必须进一步明确后勤的功能定位。
      3、运行成本持续上涨与投入相对不足、服务价格长期倒挂之间的矛盾
      后勤运行成本的持续上涨主要包括三个方面：一是农产品或食品原材料价格持续大幅上涨；二是劳动力成本连年上升；三是管理成本和维稳成本持续增加。
      后勤投入严重不足则主要表现在：一是高校直接拨付给后勤的运行经费占高校整体运行经费的比例日渐下降，且没有按照市场规律和成本变化动态核定后勤经费标准，很多服务价格还停留在数年前的状态；二是国家向高校拨付的经费更多体现为项目形式，除部分修购专项外，很难见直接投入到后勤保障领域，高校在使用这些项目经费时，往往忽略了支撑这些项目顺利进行的后勤服务与保障。另外在对后勤非经济性投入如政策、制度、人才等方面也更显薄弱。
      与此同时，后勤运行成本上涨与维稳性限价之间矛盾突出，后勤实现公益性与遵循市场机制的矛盾突出。解决这一矛盾应从两方面入手：一是必须建立既适应市场机制、又体现教育公益性的后勤服务价格形成机制；二是实现公益性必须建立合理的成本补偿机制，加大对后勤的投入。
      4、加快社会化进程与解决体制性障碍之间的矛盾
      当前，深化后勤社会化改革还面临着一些体制性障碍需要解决，尤其是后勤管理的“甲乙方模式”，已经暴露出一些深层次矛盾，甲乙方职能错位或边界不清、责权利不对称等导致在实际工作中经常引起双方摩擦、工作机制运行不畅的现象。一些学校后勤工作的决策层不统一，比如甲乙方分属不同校领导管理，容易出现决策与执行的偏差、形成“公说公有理、婆说婆有理”或“相互打架”的局面。此外，这种体制性障碍还表现为学校对后勤工作和后勤人的价值判断与效益评价不够科学，评价机制单一，没有建立一个公正合理的评价机制。
      5、开放校园市场引入竞争与市场不够规范之间的矛盾
      后勤社会化改革虽然历经十多年，但是合格的市场主体仍然十分缺乏，还没有形成可供学校自主选择的足够的优质企业。高校后勤市场优质资源十分紧缺，许多高校后勤领域虽然进行公开招标，但“招不到优质资源”。出现这种情况，主要是因为校园市场与社会市场有所不同，虽然也必须遵循市场经济规律，但必须首先遵循高等教育规律，体现服务公益性，并要在维护学校安全稳定方面承担一定责任。社会企业虽然具有一定的经济实力和管理能力，具备了进入高校市场、为高校提供后勤服务的基本条件，而且能够提供优质的服务，但他们还不熟悉高等教育规律，没有认识到高校市场的特点，对参与高校后勤服务没有长远打算，整体社会环境也还没有形成诚信经营、契约合作的商业氛围。因此，社会企业要成为符合高校服务市场特点的合格主体，就必须经过培育和塑造，这是一个长期的过程。也正因为如此，高校还需要在一定程度上和一段时期内保留自己的后勤力量，还应当重视后勤实体自身的建设和发展，要通过转型、创新，把后勤实体培育成合格的市场主体。  此外，校园市场秩序还不规范，社会企业的准入退出机制、后勤服务技术标准体系、经营监管体系等都还没有建立或不完备、不健全，与推进校园市场开放的改革要求还有一定差距。
      6、实现后勤可持续发展与队伍面临“青黄不接”之间的矛盾
      全国大部分高校后勤普遍存在队伍“青黄不接”的现象和问题，主要表现在：一是招工难，用工成本上升，人员流失快，队伍不稳加剧；二是聘期制、轮岗制导致干部轮换频繁，后勤管理后继无人；三是后勤人员身份复杂，多种用工制度并存，同工不同酬、同工不同权，收入待遇不公平，影响队伍和谐；四是劳动纠纷增多，劳资矛盾突出；五是专业人才匮乏，尤其是综合素质高、管理能力强、业务技术精、稳定忠诚的后勤骨干匮乏，也缺乏相应的培养培训机制。后勤队伍的这些问题如果不引起高度重视并逐步得到解决，就不利于后勤的可持续发展，也不符合学校的长远利益。
      7、师生日益增长的多样化需求与后勤保障能力、服务水平不高之间的矛盾
      现在学生对后勤服务的需求已经呈现出多样化、多层次特点，对后勤经营管理和服务工作的要求也更高。学生的维权意识日益增强，表达意见的渠道也比过去多，比如借助BBS、校长信箱、论坛等网络渠道进行扩散和炒作，通过多种途径对后勤施压。与此同时，高校在学生管理、引导学生强化市场观念和正确理解后勤服务价值等方面有所削弱，有些学校的主管部门不愿意正视和客观评价后勤的劳动成果和市场环境，而是以一种“维权”的姿态来讨好学生，让后勤人感到劳动不仅得不到消费者的尊重，也得不到学校的认可和理解，因此承担了很大的心理压力。
      另外，一些主管部门尤其是社会舆论对学生心态、校园舆情还存在一种“误读”，对极少数学生发表的一些牢骚和意见“过度关注”，出现了某些把局部问题全局化、服务问题政治化的倾向，把“维稳”的精神压力都转到了后勤服务者身上。
      8、政府加快职能转换与行业组织不够健全之间的矛盾
      深化高校后勤社会化改革，一个重要任务就是要加快政府职能转变，教育行政部门对高校后勤的管理职能由直接管理向运用综合手段间接管理转变，主要履行统筹规划、政策引导、调控监督和为公益性服务“买单”的职责。这就需要建立专门的后勤行业组织，负责履行相关职能，充分发挥好桥梁纽带和政府的参谋助手作用。然而目前后勤行业组织还不健全，全国性质的后勤行业协会还没有建立，区域性后勤协会发展不平衡，多数省市区还没有建立后勤协会，现有的后勤行业组织在优化资源配置、实施行业规范自律、反映行业诉求、协调利益关系、维护市场竞争秩序以及加强自身组织建设方面还需要进一步健全和完善。
      （三）高校后勤改革面临的宏观形势
      1、国家高度重视并加大对教育的投入，大力增加财政性教育经费，积极鼓励社会资金投入教育，给高校后勤发展带来机遇。
　　国家已经提出要确保到2012年努力实现财政教育经费占国内生产总值（GDP）4%的目标，高等教育专家还提出希望“国家对于高等教育的财政投入能占到GDP的1%”。各高校也都在积极进行顶层设计，竭力切到一块“蛋糕”。后勤也要抓住机遇，通过体制模式转换和机制完善来争取更多投入，同时也要加强经费管理，切实提高使用效益。
      2、国家“十二五”规划明确提出要“营造环境，推动服务业大发展”，不断提高服务业比重和水平，高校后勤面临更大挑战和多样选择。
      未来十年，高校后勤发展的总趋势为：服务需求多元化，服务方式多样化，服务选择市场化，服务供给社会化，业务系统产业化，服务监管法制化，运营管理专业化，员工队伍职业化，最后形成与高等教育现代化相匹配的现代化后勤。
      国家大力推动服务业大发展，可以进一步完善社会市场流通体系建设，可以促进更多社会企业参与校内市场竞争，这将加速高校后勤社会化、专业化进程，为高校后勤融入社会服务产业大环境创造条件。但另一方面也将给高校后勤带来巨大挑战，社会服务业的大发展将会刺激社区服务市场发育成熟，社会服务用工需求大量增加，高校后勤“招工难”、用工成本上升的问题将会更加突出。国家采取政治、法律手段增加劳动者收入，再加上新生代90后“农民工”的成长特性，都将使高校后勤在劳动用工及管理方面面临更大难题。
      3、全球金融危机的深刻影响仍在持续，社会物价持续上涨的趋势将导致整个后勤运行成本持续递增。
      目前国际社会已经深刻认识到金融危机并没有过去，其影响还在继续，以美国为代表的发达国家仍未完全从金融危机中摆脱出来。在全球流动性过剩和地缘政治动荡的背景下，国际原油和资源型产品价格持续上涨，导致我国输入型通货膨胀压力逐渐加大而且也还将持续一段时间，国内社会物价可能呈现长期上涨趋势，而不仅仅是季节性或短周期波动。因此，可以预见的是，高校后勤的运行成本还将持续大幅上升，成本价格倒挂现象在很长一段时间还将继续存在，对此我们必须要有清醒认识。
      4、党和政府更加重视和关注社会管理，强调要社会管理科学化，着力缩小贫富差距，重视解决民生问题，强调以人为本，确保社会和谐稳定，这就要求高校后勤提供更为稳定可靠的公益性服务。
      高校是社会管理的基础单元之一，后勤一直是维护校园稳定、和谐的基础。党和政府创新和加强社会管理，必然对高校后勤的公益性保障要求更为严格，一方面国家对高校后勤维护稳定、确保安全的要求越来越高，另一方面后勤改革与发展必须始终坚持“以学生为本”，必须进一步提高保障能力和服务质量，着力改善和解决关系学生切身利益的“民生”问题。
      另外，党和政府更加关注收入分配，进一步深化收入分配制度改革，缩小贫富差距，实施工资倍增计划，各地最低工资水平连续上调，高校后勤劳动用工成本还将进一步刚性上涨，高校后勤用工问题将会更加突出。
      5、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布与实施，给高校后勤提出了更高、更新的要求。
      编制《后勤规划纲要》是具体落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的现实要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》里面有几个问题要引起我们深思：一个是提高高等教育质量；一个是实现高等教育现代化；还有一个是完善现代大学制度。这三个方面都与高校后勤下一步的改革与发展相关联。高等教育质量的提高也包括高校后勤保障体系的服务质量提升，如果没有这样的判断，就难以提升后勤支撑体系的政治地位。
      后勤现代化是实现高等教育现代化的重要内容和基本保证。高校后勤现代化的表现在哪些领域？我这里有一个概括，包括六个方面：一是管理理念先进，管理手段科学化、信息化、数字化，不能满足于小农经济自给自足、作坊式手工劳动；二是人员素质高，劳动者实现知识化、专业化，既服务、又育人，既代表先进生产力，又代表后勤先进文化；三是劳动工具现代化，机械化水平高；四是采用先进科学技术，提高劳动生产率；五是建立现代企业制度，代表先进生产关系，充分调动管理者、劳动者积极性；六是政策法规完备，注重信用自律，监管严格有效。
      现代大学制度的具体内容涉及到大学内部管理体制的革新和完善，而后勤管理体制和运行机制的创新完善又是大学体制革新的一个方面，因此，建设和完善现代大学制度也需要建设与之相适应的高水平的后勤。
      二、对编制《后勤规划纲要》的简单说明
      （一）《后勤规划纲要》的指导思想和主要内容
      1、指导思想
      始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会化方向，坚持服务育人宗旨，遵循教育规律和经济规律，重点处理好公益性与市场化的关系，处理好改革发展与和谐稳定的关系。
      2、主要内容
      一是提出了高校后勤中长期改革发展的工作方针，即：切实巩固改革成果，继续推进改革开放，积极创新体制机制，加快规范市场体系，不断优化资源配置，努力提高服务质量。
      二是提出了总的规划目标和战略部署，即：到2020年，形成以“市场提供服务、学校自主选择、政府宏观调控、行业规范自律、部门依法监管”为主要特征的具有中国特色的“新型高校后勤保障体系”，基本实现高校后勤服务的社会化、专业化、现代化。
      三是把构建“新型后勤保障体系”概括为六大体系、三大措施、六大工程。即：
      六大体系——建立统一开放、有序竞争的市场体系，制订行业规范与技术标准体系，制订成本核算与效益评价体系，建立监控保障体系，政策法规体系和风险防范体系。
      三大措施——完善政策法规（政策保证）；加大后勤投入（经费保证）；加强队伍建设（人力保证）的投入。在核心岗位、重要领域里，学校应该把后勤看作是学校不可分割的一部分，让他们有一定的编制，管理岗位的编制不能够没有后勤，也不能够削弱和减少。
      六大工程——主体培育工程、质量后勤工程、文化后勤工程、节约后勤工程、科技后勤工程、平安后勤工程。
      （二）《后勤规划纲要》的作用和意义
      我们编制这个规划纲要，就是要阐述清楚教育主管部门所希望的未来的后勤工作是什么，要让后勤服务保障系统的人知道大家认可的方向和运作思路是什么；另外也是为了促进和加强自身理论研究与宣传，要让学校的管理部门、消费者等后勤服务的相关主体认识到后勤改革发展的方向是正确的，将能够开创高校后勤事业的新局面。这个规划纲要并没有作为正式的政府文件来发布，而是作为提供给政府制定一系列文件的参考依据，作为指导全国高校后勤推进下一步工作的行动指南，同时也为各省市区及各高校制订本地区、本学校的后勤改革发展规划提供参考和指导。所以说，《后勤规划纲要》的编制是站在教育部立场，而不是高校或后勤立场，出发点、落脚点都是为了保障高等教育改革发展的顺利进行。
      （三）《后勤规划纲要》编制的主要过程
      《后勤规划纲要》的编制始于2009年4月，即教育部发展规划司设立“新型高校后勤保障体系规划与建设研究”课题组，开始了高校后勤中长期改革发展研究工作。在教育部发展规划司、后勤管理分会、中央教科所几位专家及全国部分高校领导、专家的共同努力下，经过多次调研、讨论和完善，2010年2月形成了现在的征求意见稿。
      应该说，《后勤规划纲要》是集体智慧的结晶，耗费了很多人的心力，特别是凝聚了全国高校后勤系统、有关科研单位、教育部门广大领导和专家的智慧。
      三、如何落实《后勤规划纲要》
      （一）必须坚持以科学发展观为指导，积极稳妥推进改革
      贯彻落实《后勤规划纲要》，必须从当前高校后勤改革发展的实际出发，充分考虑地区差异、校情差异、历史沿革等特点，精心选择改革路径，把握好改革节奏，提出分类指导意见和实施方案，提高政策的可操作性和可执行性。同时，要站在高等教育事业发展的高度，稳步推进改革，对改革中可能出现的问题要认真分析、妥善处理，处理好改革发展与和谐稳定的关系，处理好长远目标与现实利益的关系。各高校在构建新型后勤保障体系的过程中究竟采用何种具体框架和模式，这只是形式，不是实质。改革只是实现这一目标的手段，而不是目的，要通过改革使高校后勤在新的历史阶段实现前面提到的三大目标，即提高后勤生产力，提高运行效率，促进和谐稳定。
      （二）必须走出一些认识误区，纠正一些执行偏差
      这些误区和偏差主要表现在：（1）许多高校没有制定后勤发展规划，或未将后勤发展纳入学校发展规划体系；（2）仍然把后勤服务保障系统当作收容富余“老人”的场所，指令后勤系统接收大量学校其他领域的“老人”；（3）认为后勤管理是“简单劳动”，把后勤工作和后勤干部看低一等；（4）学校忽视后勤专业性特征，后勤行政化倾向仍然严重，处级干部频繁轮岗容易诱发短期行为，且造成后勤系统不稳定；（5）后勤干部政治地位低，经济收入、培养机会、发展前途与学校其他领域干部相比差距较大，责权利明显不对称；（6）后勤的服务育人、管理育人功能没有得到学校重视，功能没有得到充分发挥，等等。
      编制后勤发展规划，就必须重新审视后勤在高等教育中的地位和作用，对后勤进行科学定位，把后勤视为与教学科研、行政管理等量齐观、不可忽视的一支重要力量，并纠正以上这些认识误区和执行偏差，方能进一步推动后勤改革发展。
　　（三）要进一步制订区域性和行业性规划
       2011年3月15日，教育部发展规划司要求相关部门制定全行业规划，比如继续在高校学生食堂、学生公寓、校园物业、节能和商贸管理等主要领域开展中长期规划建设研究，现在教育部发展规划司正在牵头组织专家在研究这些分行业规划，这些规划将与《后勤规划纲要》一起构成一个完整的规划体系。
      与此同时，发展规划司在全国高校后勤设立了30个分课题组，分别对“新型高校后勤保障体系”的不同方面进行深入研究。各省市区高校后勤行业组织应当积极配合教育行政部门，制订区域性的高校后勤规划，为“政府宏观调控”提供参考和依据。
      各高校也应当积极开展本校的后勤规划研究，并把后勤规划纳入学校“十二五规划”或“中长期规划”的范畴。
      （2011年4月15日，在“2011年全国高校后勤改革发展推进工作交流研讨会”上的讲话摘要）